การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ [ 2565 ]
INTEGRITY AND TRANSPARENCY ASSESSMENT : ITA
ITA คืออะไร ?
ITA คืออะไร ?
หากจะว่าไปแล้ว การวัดหรือประเมินระดับการทุจริตคอร์รัปชันดูจะเป็นเรื่องยากที่สุดในกระบวนการศึกษาวิจัยเรื่อง การต่อต้านทุจริต ( Anti-Corruption Study ) คำถามที่ว่า ทำไมเราต้องวัดหรือประเมินระดับการคอร์รัปชันนั้น คำตอบที่ได้ คือ หากเราไม่วัด เราก็ไม่มีทางรู้ว่า สังคมเรามีปัญหาคอร์รัปชันมากน้อยแค่ไหน 20 ปีมาแล้ว ที่องค์กรความโปร่งใสสากล หรือ Transparency International ได้สร้างตัวชี้วัดระดับการทุจริตขึ้นมา หรือที่เรารู้จักกันในชื่อ Corruption Perception Index ( CPI ) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สะท้อนภาพลักษณ์ระดับการคอร์รัปชันของประเทศต่างๆ ในโลก CPI ทำให้เรารู้ว่า ประเทศใดที่มีรัฐบาลโปร่งใส การบริหารงานเต็มไปด้วยธรรมาภิบาล ตรวจสอบได้ และมีผู้พร้อมแสดงความรับผิดชอบเมื่อกระทำผิด ( Accountability ) ในทำนองเดียวกัน CPI ทำให้เราทราบว่า ประเทศใดมีปัญหาด้านความโปร่งใส มีรัฐบาลขี้โกง มีระบบราชการที่ฉ้อฉล มีนักการเมืองขี้ฉ้อ เพราะสิ่งที่ว่ามานี้ล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศทั้งสิ้น
สำหรับประเทศไทยแล้ว รัฐเองพยายามสร้างตัวชี้วัดความโปร่งใสในหน่วยงานภาครัฐ ( Transparency Index หรือ TI ) โดยศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ สำนักงาน ป.ป.ช. เมื่อปี พ.ศ. 2552 ศูนย์วิจัยป๋วยฯ เริ่มพัฒนาดัชนีวัดความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ พร้อมๆ กับการศึกษาแนวคิดการประเมินคุณธรรมการดำเนินงาน ( Integrity Assessment หรือ IA ) จนกระทั่งปี พ.ศ. 2554 ศูนย์วิจัยป๋วยฯ ดำเนินการวัดความโปร่งใสของหน่วยงานนำร่องภาครัฐ โดยเฉพาะส่วนราชการในส่วนกลางที่ " อาสา " มาให้วัดระดับความโปร่งใส ต่อมานักวิจัยนำดัชนีวัดความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐมาปรับรวมกับ Integrity Assessment ซึ่งใช้ประเมินคุณธรรมการดำเนินงานจนกลายเป็นดัชนีตัวใหม่ที่เรียกว่า Integrity & Transparency Assessment ( ITA ) ดัชนี ITA เรียกเต็มๆ ว่า " การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ " ซึ่งมีมหาวิทยาลัยหอการค้าเป็นที่ปรึกษาในการจัดทำดัชนี ITA เป็นส่วนผสมระหว่าง TI และ IA และเรียกรวมๆ กันว่าเป็น Thailand Integrity & Transparency Assessment เหตุที่ต้องใช้ว่า Thailand นำหน้าด้วยก็เพื่อเป็นเครื่องมือป้องกันทุจริตคอร์รัปชันที่มีเอกลักษณ์เหมาะสมกับวัฒนธรรมไทยๆ กรอบแนวคิดการประเมินของ ITA มีทั้งหมด 5 เรื่อง ได้แก่
(1) ประเมินความโปร่งใส ( Transparency )
(2) ประเมินความรับผิดชอบ ( Accountability )
(3) ประเมินการทุจริตคอร์รัปชัน ( Corruption )
(4) ประเมินวัฒนธรรมคุณธรรม ( Integrity Culture )
(5) ประเมินคุณธรรมการทำงาน ( Work Integrity )
การสร้างกรอบแนวคิดการประเมินขึ้นก่อนนี้ ทำให้การประเมินมีทิศทางชัดเจน แม้เราจะมองว่า การวัดคุณธรรมเป็นเรื่องยากเพราะคุณธรรมเป็นนามธรรม ( Abstract ) มากกว่าจะจับต้องได้ อย่างไรก็ดี คุณธรรมที่ถูกประเมินนี้ วัดได้จาก วัฒนธรรมองค์กร การต่อต้านทุจริตคอร์รัปชันในองค์กร ขณะที่คุณธรรมการทำงานก็พิจารณาจาก การบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ และความเป็นธรรมในการมอบหมายงาน
ITA เป็นดัชนีที่พยายามสร้างออกมาให้เป็นรูปธรรมเท่าที่ผู้ประเมินจะทำได้ เพราะหลังจากการดำเนินการแล้ว ผู้ประเมินจะคำนวณคะแนนคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐโดยรวมออกมา ค่าดัชนี ITA อยู่ระหว่าง 0-100 ถ้าหน่วยงานใดมีค่าระดับ ITA เข้าใกล้ 100 แสดงว่าหน่วยงานนั้น มีระดับคุณธรรมและความโปร่งใสการดำเนินงานสูงมาก ขณะที่ค่า ITA เข้าใกล้ 0 ก็แสดงว่า หน่วยงานรัฐนั้นมีระดับความโปร่งใสของการดำเนินงานและคุณธรรมต่ำมาก
ปัจจุบัน เกณฑ์การให้ค่าคะแนน ITA แบ่งเป็น 5 ระดับ คือ
- สูงมาก (80-100)
- สูง (60-79.99)
- ปานกลาง (40-59.99)
- ต่ำ (20-39.99)
- ต่ำมาก (0-19.99)
การรวบรวมข้อมูลการประเมินมีที่มาทั้งจากบุคคลภายนอก บุคคลภายใน เก็บหลักฐานเชิงประจักษ์ ( Evidence Base ) และใช้ข้อมูลตัวชี้วัดที่หน่วยงานอื่นรวบรวมและดำเนินการเป็นดัชนี อาจกล่าวได้ว่า ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สำนักงาน ป.ป.ช. พยายามพัฒนาและปรับปรุงตัวชี้วัดเพื่อประเมินความโปร่งใสและคุณธรรมของหน่วยงานภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งดัชนี ITA จะมีประโยชน์ก็ต่อเมื่อ " ผู้เห็นคุณค่า " ของมันนำไปกำหนดนโยบายต่อต้านคอร์รัปชัน หรือ กำหนดพื้นที่ความเสี่ยงสำหรับหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ เช่น สตง. ซึ่งหากทำได้จะเป็นการ " บูรณาการการต่อต้านคอร์รัปชัน " ที่ไม่ได้เป็นแค่เพียง " วาทกรรม " หรูๆ แต่ทำอะไรไม่ได้จริง การต่อต้านคอร์รัปชันมิใช่ การต่อต้านด้วยวาทกรรมแบบ " ไร้เดียงสา " ที่มองว่า ปัญหาคอร์รัปชันเป็นแค่เรื่องของคนชั่วเพียงอย่างเดียว พฤติการณ์คอร์รัปชันมีความลึกซึ้งละเอียดอ่อน เกี่ยวข้องกับการวางกลไกควบคุม ล้อมกรอบ และจำกัดปัญหาไม่ให้ลุกลามบานปลาย โดยอาศัยความรู้เป็นเครื่องนำทาง มิใช่เอาแต่อารมณ์เคียดขึ้งชิงชังป็นตัวนำ เพราะการใช้ " สติปัญญา " ในการแก้ปัญหา คือที่มาของการแก้ปัญหาของสังคมที่เจริญแล้ว
หากจะว่าไปแล้ว การวัดหรือประเมินระดับการทุจริตคอร์รัปชันดูจะเป็นเรื่องยากที่สุดในกระบวนการศึกษาวิจัยเรื่อง การต่อต้านทุจริต ( Anti-Corruption Study ) คำถามที่ว่า ทำไมเราต้องวัดหรือประเมินระดับการคอร์รัปชันนั้น คำตอบที่ได้ คือ หากเราไม่วัด เราก็ไม่มีทางรู้ว่า สังคมเรามีปัญหาคอร์รัปชันมากน้อยแค่ไหน 20 ปีมาแล้ว ที่องค์กรความโปร่งใสสากล หรือ Transparency International ได้สร้างตัวชี้วัดระดับการทุจริตขึ้นมา หรือที่เรารู้จักกันในชื่อ Corruption Perception Index ( CPI ) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สะท้อนภาพลักษณ์ระดับการคอร์รัปชันของประเทศต่างๆ ในโลก CPI ทำให้เรารู้ว่า ประเทศใดที่มีรัฐบาลโปร่งใส การบริหารงานเต็มไปด้วยธรรมาภิบาล ตรวจสอบได้ และมีผู้พร้อมแสดงความรับผิดชอบเมื่อกระทำผิด ( Accountability ) ในทำนองเดียวกัน CPI ทำให้เราทราบว่า ประเทศใดมีปัญหาด้านความโปร่งใส มีรัฐบาลขี้โกง มีระบบราชการที่ฉ้อฉล มีนักการเมืองขี้ฉ้อ เพราะสิ่งที่ว่ามานี้ล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศทั้งสิ้น
สำหรับประเทศไทยแล้ว รัฐเองพยายามสร้างตัวชี้วัดความโปร่งใสในหน่วยงานภาครัฐ ( Transparency Index หรือ TI ) โดยศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ สำนักงาน ป.ป.ช. เมื่อปี พ.ศ. 2552 ศูนย์วิจัยป๋วยฯ เริ่มพัฒนาดัชนีวัดความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ พร้อมๆ กับการศึกษาแนวคิดการประเมินคุณธรรมการดำเนินงาน ( Integrity Assessment หรือ IA ) จนกระทั่งปี พ.ศ. 2554 ศูนย์วิจัยป๋วยฯ ดำเนินการวัดความโปร่งใสของหน่วยงานนำร่องภาครัฐ โดยเฉพาะส่วนราชการในส่วนกลางที่ " อาสา " มาให้วัดระดับความโปร่งใส ต่อมานักวิจัยนำดัชนีวัดความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐมาปรับรวมกับ Integrity Assessment ซึ่งใช้ประเมินคุณธรรมการดำเนินงานจนกลายเป็นดัชนีตัวใหม่ที่เรียกว่า Integrity & Transparency Assessment ( ITA ) ดัชนี ITA เรียกเต็มๆ ว่า " การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ " ซึ่งมีมหาวิทยาลัยหอการค้าเป็นที่ปรึกษาในการจัดทำดัชนี ITA เป็นส่วนผสมระหว่าง TI และ IA และเรียกรวมๆ กันว่าเป็น Thailand Integrity & Transparency Assessment เหตุที่ต้องใช้ว่า Thailand นำหน้าด้วยก็เพื่อเป็นเครื่องมือป้องกันทุจริตคอร์รัปชันที่มีเอกลักษณ์เหมาะสมกับวัฒนธรรมไทยๆ กรอบแนวคิดการประเมินของ ITA มีทั้งหมด 5 เรื่อง ได้แก่
(1) ประเมินความโปร่งใส ( Transparency )
(2) ประเมินความรับผิดชอบ ( Accountability )
(3) ประเมินการทุจริตคอร์รัปชัน ( Corruption )
(4) ประเมินวัฒนธรรมคุณธรรม ( Integrity Culture )
(5) ประเมินคุณธรรมการทำงาน ( Work Integrity )
การสร้างกรอบแนวคิดการประเมินขึ้นก่อนนี้ ทำให้การประเมินมีทิศทางชัดเจน แม้เราจะมองว่า การวัดคุณธรรมเป็นเรื่องยากเพราะคุณธรรมเป็นนามธรรม ( Abstract ) มากกว่าจะจับต้องได้ อย่างไรก็ดี คุณธรรมที่ถูกประเมินนี้ วัดได้จาก วัฒนธรรมองค์กร การต่อต้านทุจริตคอร์รัปชันในองค์กร ขณะที่คุณธรรมการทำงานก็พิจารณาจาก การบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ และความเป็นธรรมในการมอบหมายงาน
ITA เป็นดัชนีที่พยายามสร้างออกมาให้เป็นรูปธรรมเท่าที่ผู้ประเมินจะทำได้ เพราะหลังจากการดำเนินการแล้ว ผู้ประเมินจะคำนวณคะแนนคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐโดยรวมออกมา ค่าดัชนี ITA อยู่ระหว่าง 0-100 ถ้าหน่วยงานใดมีค่าระดับ ITA เข้าใกล้ 100 แสดงว่าหน่วยงานนั้น มีระดับคุณธรรมและความโปร่งใสการดำเนินงานสูงมาก ขณะที่ค่า ITA เข้าใกล้ 0 ก็แสดงว่า หน่วยงานรัฐนั้นมีระดับความโปร่งใสของการดำเนินงานและคุณธรรมต่ำมาก
ปัจจุบัน เกณฑ์การให้ค่าคะแนน ITA แบ่งเป็น 5 ระดับ คือ
- สูงมาก (80-100)
- สูง (60-79.99)
- ปานกลาง (40-59.99)
- ต่ำ (20-39.99)
- ต่ำมาก (0-19.99)
การรวบรวมข้อมูลการประเมินมีที่มาทั้งจากบุคคลภายนอก บุคคลภายใน เก็บหลักฐานเชิงประจักษ์ ( Evidence Base ) และใช้ข้อมูลตัวชี้วัดที่หน่วยงานอื่นรวบรวมและดำเนินการเป็นดัชนี อาจกล่าวได้ว่า ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สำนักงาน ป.ป.ช. พยายามพัฒนาและปรับปรุงตัวชี้วัดเพื่อประเมินความโปร่งใสและคุณธรรมของหน่วยงานภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งดัชนี ITA จะมีประโยชน์ก็ต่อเมื่อ " ผู้เห็นคุณค่า " ของมันนำไปกำหนดนโยบายต่อต้านคอร์รัปชัน หรือ กำหนดพื้นที่ความเสี่ยงสำหรับหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ เช่น สตง. ซึ่งหากทำได้จะเป็นการ " บูรณาการการต่อต้านคอร์รัปชัน " ที่ไม่ได้เป็นแค่เพียง " วาทกรรม " หรูๆ แต่ทำอะไรไม่ได้จริง การต่อต้านคอร์รัปชันมิใช่ การต่อต้านด้วยวาทกรรมแบบ " ไร้เดียงสา " ที่มองว่า ปัญหาคอร์รัปชันเป็นแค่เรื่องของคนชั่วเพียงอย่างเดียว พฤติการณ์คอร์รัปชันมีความลึกซึ้งละเอียดอ่อน เกี่ยวข้องกับการวางกลไกควบคุม ล้อมกรอบ และจำกัดปัญหาไม่ให้ลุกลามบานปลาย โดยอาศัยความรู้เป็นเครื่องนำทาง มิใช่เอาแต่อารมณ์เคียดขึ้งชิงชังป็นตัวนำ เพราะการใช้ " สติปัญญา " ในการแก้ปัญหา คือที่มาของการแก้ปัญหาของสังคมที่เจริญแล้ว
MOIT 2565
เอกสาร MOIT 1-23
แชทเลย